Todo ano, quando os governos estaduais apresentam suas LOAs (Leis Orçamentárias Anuais), o discurso público se concentra nos investimentos em saúde, educação e infraestrutura. Raramente aparece em manchete a chamada “função 28”, que trata de encargos especiais — aquela linha do orçamento que reúne juros, amortizações e encargos da dívida. É um número discreto, técnico, quase anônimo. Mas ele está crescendo em ritmo que merece atenção.
Em Alagoas, os juros da dívida pública saltaram 56,1% em apenas um ano — de R$ 685 milhões no Orçamento de 2025 para R$ 1,07 bilhão em 2026. Em termos absolutos, os encargos totais da função 28 chegam a R$ 2,74 bilhões, o equivalente a 13% de toda a LOA 2026 do estado. Para efeito de comparação: a saúde representa 15,4% e a educação, 14,5%. A dívida, portanto, já está na mesma liga das duas maiores políticas sociais do estado.
No Amazonas, o quadro é ainda mais revelador na perspectiva histórica. Os encargos especiais cresceram 220% entre 2017 e 2026 — ritmo superior ao de qualquer outra função orçamentária, incluindo saúde (alta de 142%) e educação (aumento de 143%). Em 2026, a função 28 consome R$ 9,75 bilhões, tornando-se a maior função do orçamento amazonense: 25,9% de toda a LOA, mais do que saúde e educação somadas.
Enquanto o discurso público estadual se organiza em torno de inaugurações de escolas e leitos de UTI, uma parcela crescente dos Orçamentos escoa silenciosamente para encargos financeiros
Minas Gerais oferece um capítulo à parte nessa história. O estado carrega uma das maiores dívidas com a União entre os entes subnacionais brasileiros. No Orçamento de 2020 — único ano com detalhamento completo disponível —, a gestão da dívida contratual interna e externa somava mais de R$ 8 bilhões, numa LOA total de R$ 110 bilhões. Décadas de deficits primários projetados e renegociações sucessivas construíram uma estrutura de encargos que limita cronicamente o espaço fiscal do estado.
Aqui vale um parêntesis rápido, por transparência: os dados utilizados neste texto foram extraídos das Leis Orçamentárias Anuais dos estados citados nos anos referenciados, além de LDOs (Leis de Diretrizes Orçamentárias) e PPAs (Planos Plurianuais). Os valores são nominais, e não foram corrigidos pela inflação, exceto quando indicado.
Voltando agora à questão central: o problema não é a existência da dívida — estados tomam empréstimos para investir, e isso é legítimo. O problema é a trajetória. Quando os encargos crescem mais rápido do que a receita líquida, eles passam a competir com as despesas obrigatórias, como pessoal, saúde, educação e previdência. O espaço que sobra para investimento e políticas discricionárias se estreita progressivamente.
Em Alagoas, esse efeito já é visível. Entre 2019 e 2026, a verba total do Orçamento cresceu 114,5% — um número que parece impressionante até que se observe a composição desse crescimento. Os encargos da dívida cresceram 357% no mesmo período, passando de R$ 600 milhões para R$ 2,74 bilhões. Saúde cresceu 130,7% e educação, 60,8%. Ou seja, o Orçamento ficou maior, mas a distribuição interna mudou: menos de cada real vai para serviços ao cidadão e mais vai para o sistema financeiro.
Há ainda uma dimensão de vulnerabilidade estrutural. A alta dependência de transferências federais — traço comum a estados como Alagoas (onde a receita própria é relativamente limitada) e especialmente ao Amapá (mais de 60% de dependência do FPE, o Fundo de Participação dos Estados) — significa que um choque nas transferências da União se transmite diretamente à capacidade de pagamento dos encargos. A margem de manobra é estreita.
Seria um erro tratar esse fenômeno como consequência da pandemia ou da inflação recente. Os dados mostram uma tendência preexistente. Em Minas Gerais, os registros das Leis de Diretrizes Orçamentárias desde 2002 documentam décadas de dívida consolidada líquida elevada. Em 2006, essa dívida já era de R$ 52,6 bilhões; em 2017, R$ 109 bilhões. O crescimento da dívida, portanto, é anterior à covid-19 e persistente.
No Amazonas, os encargos especiais eram a maior função orçamentária já em 2017, quando representavam 20,8% da LOA. A pandemia acelerou a trajetória, mas não a criou. Em Alagoas, a anomalia de variação no período entre 2023 e 2026 — com os encargos oscilando entre R$ 700 milhões e R$ 2,74 bilhões com baixa previsibilidade — sugere instabilidade nas condições de financiamento, o que por si só é um sinal de alerta fiscal.
O economista Albert Hirschman chamaria isso de um problema de “encadeamento para trás” perverso: ao invés de a dívida financiar investimentos que gerem receita futura para pagá-la, ela passa a ser refinanciada por recursos que antes iam para serviços que poderiam ampliar a base econômica do estado. É uma armadilha com lógica própria, que se autoperpetua.
É importante pontuar que uma análise orçamentária tem limites importantes: dotações não são execuções. A lei orçamentária é uma autorização, não uma garantia. Alagoas, por exemplo, executou 91,6% do Orçamento em 2024, o que é alto, mas ainda deixa margem. O que os dados de dotação revelam, na realidade, é a intenção alocativa do governo e, mais importante, as pressões estruturais que ele não controla.
Os encargos da dívida, diferentemente de investimentos, são quase integralmente obrigatórios. Um governo pode contingenciar obras, pode atrasar transferências para municípios, pode reduzir o ritmo de concursos. Mas não pode deixar de pagar os juros da dívida sem consequências severas, como bloqueios de crédito, restrições ao Siafi (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal) e execuções judiciais. São despesas rígidas num orçamento que precisa de flexibilidade.
Isso coloca uma questão de fundo para o debate do federalismo fiscal brasileiro: os mecanismos de renegociação da dívida dos estados com a União — instituídos especialmente após a lei nº 9.496/1997 e renovados em diversas oportunidades — foram suficientes para resolver o problema estrutural, ou apenas transferiram o vencimento do problema para frente? Os dados sugerem que, ao menos para alguns estados, a resposta é a segunda opção.
Este artigo não pretende oferecer uma solução para a dívida dos estados — esse é um debate técnico e político complexo, que envolve negociações com a União, marcos regulatórios e escolhas difíceis de ajuste fiscal. O que se pretende é mais modesto, porém mais urgente: nomear o problema.
Enquanto o discurso público estadual se organiza em torno de inaugurações de escolas e leitos de UTI, uma parcela crescente dos Orçamentos escoa silenciosamente para encargos financeiros. A função 28 não tem rosto, não tem partido, não concorre em eleição — mas compete palmo a palmo com a saúde e a educação pela mesma rubrica.
Orçamento público é escolha. E escolha, em democracia, exige visibilidade. O primeiro passo para enfrentar a armadilha da dívida estadual é reconhecer que ela já está operando de forma silenciosa, página por página, dentro das leis orçamentárias que quase ninguém lê.
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João Gabriel de Araujo Oliveira é consultor macroeconômico do Banco Mundial (as opiniões expressas no artigo não são, necessariamente, as da instituição), pós-doutorando e professor da Universidade de Brasília, professor visitante do Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Estadual de Londrina, Associate Fellow na World Academy of Art and Science e sócio da Habe Lux.