Por que a revogação de uma norma ameaça alimentos tradicionais

A farinha de babaçu é, ao mesmo tempo, um trunfo nutricional e uma engrenagem econômica. O insumo tem potencial para abastecer redes públicas – de pratos da merenda escolar a cozinhas de hospitais – com um produto nativo e livre de ultraprocessamento, garantindo renda previsível a comunidades extrativistas no Norte e Nordeste do país. Mas a dinâmica de mercado não se resolve apenas no encontro entre quem quer vender e quem precisa comprar. Para circular dentro da lei, há de se comprovar segurança sanitária.

Os custos de conformidade regulatória que pouco impactam um complexo industrial podem, por outro lado, inviabilizar uma miniusina de beneficiamento. Esse era o caso até 2013, ano em que a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), editou da Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) 49.

Seu processo de elaboração mobilizou sete seminários regionais. Depois de aprovada, tornou-se a primeira resolução da agência a ganhar uma versão comentada para traduzir o texto regulatório.

A norma trouxe um regime de regulação diferenciado para microempreendedores individuais (MEI), empreendimentos familiares rurais e iniciativas de economia solidária. Baseada no princípio da razoabilidade, a fiscalização passou a considerar escala, risco, território e modo de fazer. Apesar de ter tido dificuldades de operacionalização, a RDC representou um esforço para reconhecer pequenos produtores tradicionais. Agora, no entanto, a Anvisa sinaliza um movimento na direção oposta.

O plano da agência é reunir, em um modelo único de classificação de risco integrado à Redesim (sigla para Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios), as regras para legalização, licenciamento e funcionamento de atividades econômicas ligadas a alimentos. Busca-se, com isso, adotar as “garantias de livre mercado” e promover a “simplificação de procedimentos”.

Para a engenheira de alimentos Bianca Tozato, integrante do Observatório das Economias da Sociobiodiversidade (ÓSocioBio), o novo modelo converte os públicos protegidos pela norma em potenciais infratores. O caminho escolhido é o inverso do que deveria ser. “Em vez de esvaziar a RDC 49, seria preciso fazê-la subir de patamar, talvez como decreto ou ato interministerial.”

A leitura é compartilhada pelo Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (FBSSAN). Integrante do fórum, a antropóloga Maria Emília Pacheco fez parte do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) a partir de 2004 e tornou-se a primeira mulher a presidir o órgão, entre 2012 e 2016. Em sua análise, a fusão normativa desfaz a convergência histórica entre regulação sanitária, soberania alimentar, agroecologia e compras públicas.

O ponto mais sensível é a perda do eixo formado pelos artigos 5º e 11 da RDC 49. O primeiro vincula a norma à proteção da produção artesanal e aos conhecimentos tradicionais. O segundo estabelecia que a fiscalização deveria ter natureza prioritariamente orientadora, com linguagem acessível ao empreendedor.

O texto preliminar também contraria políticas recentes do governo federal, a exemplo da Política Nacional de Abastecimento Alimentar (PNAAB), o Plano Brasil Sem Fome e o Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (Planapo). Conforme Maria Emília, “a mudança abandona a perspectiva dos direitos constitucionais para priorizar uma lógica estritamente mercadológica”.

A proposta de revogação chega sobre uma obra inacabada. Rosilene Mendes dos Santos, então chefe da Assessoria de Articulação Institucional da Anvisa, participou da construção da RDC 49 e da tentativa de levá-la às vigilâncias locais. O caminho passava pelo Programa para Inclusão Produtiva e Segurança Sanitária (Praissan), criado para formar fiscais e orientar a aplicação da norma nos territórios. Esse processo perdeu força nos anos seguintes à destituição da ex-presidenta Dilma Rousseff. “Derrubaram tudo que a gente havia construído”, recorda Rosilene. “E me assusta ver, no governo do presidente Lula, pessoas querendo dar continuidade a esse desmonte.”

História do tempo presente

Ela se refere à Consulta Pública 1.249, aberta em maio de 2024. Por meio dela, a Anvisa colocou em discussão uma proposta de unificação de dispositivos da própria RDC 49/2013, das RDC 153/2017 e  418/2020, bem como da Instrução Normativa (IN)  66/2020. O objetivo seria “harmonizar e padronizar” as ações de licenciamento e fiscalização. Contudo, o embasamento traz uma distorção técnica.

O risco de um lote artesanal contaminado, se e quando ocorre, limita-se a um raio geográfico curto, controlado e de rápida resolução local. Já o rastro de um erro na grande indústria atinge escala nacional e internacional em poucas horas, cruzando fronteiras e estados nos balcões dos hipermercados. Ao aplicar a mesma régua baseando-se apenas no código da atividade (CNAE), a Anvisa cria uma barreira econômica.

Em julho de 2024, 163 organizações da sociedade civil assinaram uma carta aberta pedindo a suspensão da consulta. O manifesto apontava a exclusão dos públicos interessados na elaboração da proposta e na Análise de Impacto Regulatório (AIR). Uma segunda carta, protocolada em 6 de maio de 2025 com 205 assinaturas, criticou os webinários da agência pela ausência de diálogo efetivo.

O Consea reagiu em 15 de dezembro com a Recomendação  7/2025, exigindo a anulação do processo por violação da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que prevê consulta prévia, livre e informada a povos indígenas. O documento também cobrava a retomada do Praissan e a capacitação das equipes do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS).

Três dias depois, o Consea enviou o Ofício 291/2025 à assessoria do SNVS. O pedido tratava do Grupo Técnico (GT) de Trabalho de Promoção da Inclusão Sanitária de Agricultores Familiares e Povos e Comunidades Tradicionais que a Anvisa dizia preparar. O conselho queria saber o objetivo, a composição e se teria participação no grupo.

A Anvisa se dispôs a reunir-se com o Consea. A conversa ocorreu em 26 de fevereiro de 2026, com a ASNVS e a equipe ligada ao diretor Daniel Pereira, relator da proposta de nova RDC.

Três dias antes, em 23 de fevereiro, chegaram os documentos preparatórios. Um deles era esperado: a minuta da portaria que instituiria o GT. Aline diz que o texto incorporava parte das contribuições feitas pelo Consea por meio do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA).

O segundo anexo surpreendeu. Era uma versão atualizada da nova RDC de classificação de risco. E, mais uma vez, nenhuma das considerações havia sido incorporada à proposta.

Na reunião, a assessoria do relator informou que a norma “estava pronta para publicação”. A Anvisa abriu então uma consulta dirigida ao Consea em condições apertadas: o conselho foi chamado a se manifestar em caráter de urgência sobre uma minuta recebida havia apenas alguns dias e já apresentada como etapa final do processo.

A partir desse baque, o Consea reorganizou sua linha de incidência. Em 23 de março de 2026, enviou o Ofício 126/2026, detalhando a ausência de escuta efetiva dos agricultores e dos Povos Indígenas, Quilombolas e Comunidades Tradicionais (PIQCTs). A consulta pública havia registrado 428 participações e recebido duas robustas cartas abertas, mas nenhuma das recomendações críticas havia sido incorporada. “Embora a AIR e a Consulta Pública tenham sido formalmente atendidas, elas não configuraram condições que favorecessem a participação ativa”, criticou o conselho.

A pressão surtiu os primeiros efeitos em abril, quando a secretaria-executiva do Consea solicitou uma agenda com a diretora Daniela Cerqueira, da Segunda Diretoria da Anvisa. Paralelamente, em 24 de abril de 2026, o Consea protocolou o Ofício 148/2026, com um diagnóstico da minuta.

O texto da Anvisa ainda insistia em referências defasadas como a Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) – já substituída pelo Cadastro Nacional da Agricultura Familiar (CAF) –, citava a Lei Complementar 123/2006 como se o enquadramento como MEI fosse obrigatório para agricultores familiares e trazia anexos com graves assimetrias, classificando atividades idênticas em graus de risco distintos. “A proposta de ato normativo não nos parece pronta para publicação”, concluiu o Consea, alertando que a revogação sem salvaguardas violaria o princípio jurídico da vedação ao retrocesso social.

Uma reunião por videoconferência com a diretora da Segunda Diretoria da Anvisa, em 11 de maio de 2026, abriu a primeira fresta de entendimento na cúpula. O encontro, contudo, terminou sem compromissos formais.

Posição da agência

A reportagem solicitou entrevistas com Leandro Safatle, diretor-presidente da Anvisa, e Daniel Pereira, diretor da Quarta Diretoria e relator do processo. Ambos foram destinatários dos alertas emitidos pelo Consea. Também foram procurados Raoni Andrade Rodrigues, assessor-chefe da Assessoria do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (ASNVS/Anvisa), copiado no Ofício 148/2026, e Alex Sander Duarte de Matta, chefe da Coordenação de Articulação Interfederativa (CSNVS).

Em paralelo aos pedidos de entrevista, o Joio enviou questionamentos por escrito. A agência foi interpelada a apresentar as evidências técnicas e os dados epidemiológicos determinantes para a iminente revogação da RDC 49/2013. Em nota, a assessoria declarou que “não é possível antecipar neste momento avaliações sobre a proposta de norma que ainda está em discussão”.

A instituição limitou-se a compartilhar o relatório da Tomada Pública de Subsídios (TPS) 07/2023. O alcance dessa escuta, porém, mostrou-se restrito. Apenas 48 questionários foram respondidos integralmente, sendo 81% por órgãos de fiscalização estatal. Não há registros de participação de movimentos de base.

Papéis confusos

A dificuldade de regularizar alimentos artesanais no Brasil começa antes mesmo de o produtor entender a qual porta deve bater. A governança sanitária é dividida entre o Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa) e a Anvisa, uma zona cinzenta de sobreposição de competências que atua como um primeiro filtro excludente para quem tenta acessar o mercado formal.

A pesquisadora Rosângela (Bibi) Cintrão, associada ao Centro de Referência em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (Ceresan), explica que o Mapa regula produtos de origem animal, bebidas e polpas de frutas, enquanto a Anvisa assume os processados de origem vegetal e a fiscalização no comércio.

Consultora do Consea, Bibi define a separação como “intrincada, complexa e confusa”. O impasse aparece no cotidiano do campo. Um mesmo empreendimento familiar pode fabricar doces e geleias, mas também produzir polpas de frutas. O problema é que o arcabouço legal exige estruturas físicas dedicadas e exclusivas para cada cadeia produtiva, colidindo com a dinâmica da agricultura familiar e camponesa, que opera pela diversificação no mesmo espaço de acordo com a sazonalidade. “Não é só burocracia”, defende Bibi. “É uma pressão para que esses produtos deixem de ser o que são.”

A história do queijo artesanal em Medeiros (MG) ilustra esse choque. “Se você acabar com o queijo em Minas, tem um problema social”, pontua o produtor Luciano Machado. Antes de haver permissão legal para cruzar fronteiras estaduais, o setor sobrevivia sob o que Machado define como uma ação de “desobediência civil” coletiva.

Para ele, as exigências burocráticas invertem a lógica científica ao focar no estabelecimento e ignorar a autonomia biológica do ecossistema artesanal: “Na indústria, a matéria-prima chega fraca e eles ajeitam tudo no laboratório. No queijo de leite cru, o controle é no terreno… a própria microbiota nativa do leite cru protege o queijo”, argumenta.

O filtro econômico esvazia a base, pois adequar uma queijaria aos padrões vigentes custa entre R$ 300 mil e R$ 400 mil. Sem conseguir a legalização, o empreendimento é forçado a entregar o leite in natura aos grandes laticínios pelos preços ditados pelas corporações. “A legislação acaba funcionando como um critério econômico para medir o pequeno com a régua do grande, tirando a autonomia das pessoas e servindo para não ‘roubarmos’ mercado dos outros.”

Efeitos concretos

No Quilombo Ribeirão Grande-Terra Seca, no Vale do Ribeira (SP), a diversidade da roça garante a sustentabilidade comunitária. Contudo, para vender para fora, os obstáculos são imensos: exigências de certificação e reformas de alto custo esbarram na falta de tratamento de água, na precariedade do saneamento rural e na ausência de políticas de adequação pensadas para pequenos agricultores. “Toda essa alimentação faz parte da sustentabilidade da comunidade”, diz Nilce Pontes, coordenadora estadual da Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (Conaq).

Essa rigidez já fechou portas no território. Em 2013, uma inspeção municipal exigências de certificação e reformas de alto custo esbarram na falta de tratamento de água, na precariedade do saneamento rural e na ausência de políticas de adequação pensadas para pequenos agricultores. “Ameaçaram responsabilizar a gente criminalmente caso alguém apresentasse qualquer problema de saúde. Adequar a estrutura sairia mais caro do que construir uma nova”, conta Nilce. Sem escoamento legal, práticas tradicionais como o monjolo coletivo para farinha de milho crioulo e o café nativo recuaram para o consumo interno.

Nilce soube por esta reportagem que a diretoria da agência pauta a revogação de uma norma que, embora tenha permanecido em grande parte inoperante, constituía a única garantia jurídica de transição e inclusão para o setor. O debate avançou sem que a informação fosse enviada por canais oficiais às comunidades afetadas. “Eu acompanho essas pautas e não sabia. Imagina quem não acompanha.”

O quadro se repete em Uruará (PA), onde a Associação Agroextrativista Sementes da Floresta (Aasflor) transforma andiroba, copaíba, babaçu, castanha-do-pará, cupuaçu, murumuru, cumaru e ucuuba em alimentos e cosméticos. “Conseguimos extrair sem prejudicar a floresta”, afirma o presidente José Santiago da Silva.

A legalidade do babaçu exigiu uma travessia extenuante. Foram necessários mais de dois anos de adequações para que as miniusinas atendessem à exigência de padronização industrial. O processo só avançou quando a associação provou que o produto final era idêntico em todas as unidades de produção. “Não dava para uma miniusina entregar de um jeito e outra, de outro”, lembra Santiago.

Mas cada avanço encontra uma nova barreira. Hoje, os estoques de óleos estão travados por exigências da Anvisa. Não há infraestrutura laboratorial na região para cumprir os protocolos da agência, gerando custos proibitivos. “A gente se sente preso”, desabafa.

Ele é categórico ao avaliar o impacto da nova medida. A continuidade do projeto depende de marcos regulatórios capazes de distinguir a produção comunitária da operação industrial. Sem essa distinção, o futuro é incerto. “Muitas organizações não vão conseguir trabalhar. Vão acabar parando.”

O antolho dos técnicos

Para Inês Rugani, conselheira do Consea, a Anvisa opera a partir de uma “lógica hegemônica” de risco, moldada pela escala industrial do Codex Alimentarius – estabelecido pela Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) e pela Organização Mundial da Saúde (OMS). O subproduto dessa engrenagem é uma reserva de mercado institucionalizada: a padronização assegura a viabilidade logística das transnacionais, enquanto inviabiliza as cozinhas comunitárias e miniusinas extrativistas. O alimento deixa de ser avaliado pelo território e passa a ser julgado pelo grau de semelhança do espaço com uma fábrica.

Aline Figueiredo, servidora da Anvisa cedida ao Consea, aponta outra assimetria. “O risco microbiológico associado à produção artesanal recebe atenção imediata, enquanto os danos associados a ultraprocessados, agrotóxicos e aditivos químicos passam por escrutínios muito mais tolerantes”, compara.

É a lógica da saúde pública virada do avesso: persegue-se o termômetro da queijaria de madeira ou a ausência de um laboratório na miniusina de óleos da Amazônia, enquanto as gôndolas dos supermercados seguem blindadas por uma regulação que normaliza os fatores de risco para diabetes, hipertensão e câncer.

Na ponta desse funil normativo, o consumidor urbano perde o direito de escolher o que põe no prato. Como resume o produtor Luciano Machado de Medeiros, a pasteurização das regras termina por pasteurizar o próprio direito à alimentação. “Os caras dizem que a gente tem escolha. Mas, no fundo, a opção que nos sobra é escolher entre o miojo verde, o vermelhinho ou o amarelinho. Sempre nos termos deles.”

Para Bianca Tozato, engenheira de alimentos do Instituto Socioambiental (ISA), a forma como o risco sanitário é tipificado também ajuda a explicar por que produtos naturais e biodiversos perdem espaço para dietas cada vez mais padronizadas. A classificação, diz ela, não deveria se apoiar apenas no tipo de produto ou na categoria da atividade. Precisa considerar as condições reais do processo produtivo, da circulação e do consumo.

Isso inclui as propriedades intrínsecas do alimento, como atividade de água, pH, estabilidade físico-química e presença de microbiota competitiva ou protetora. Também envolve o modo de preparo, a escala de distribuição, o histórico sanitário da comunidade produtora e a existência, ou não, de intercorrências associadas àquele processo.

Essa forma de regular impõe critérios de rigor clínico para pequenos produtores. Um exemplo é a farinha de babaçu da Terra do Meio, citada no início deste texto, cuja entrada no PAA exigiu dois anos de exaustiva articulação mediada pelo ISA. Em certo momento, a agência demandou a Análise de Perigos e Pontos Críticos de Controle (APPCC), sistema que exige o registro exaustivo de cada etapa produtiva. “Como uma comunidade vai traduzir seu modo de fazer em APPCC?”, questiona.

Na avaliação de Inês Rugani, o formato atual de fiscalização desconsidera os benefícios inerentes aos sistemas alimentares tradicionais. Não basta perguntar que riscos existem. É preciso olhar também para o que esses modos de produção preservam e fortalecem”, defende, citando o conhecimento sobre a matéria-prima e a rastreabilidade comunitária. Para ela, o que a fiscalização rotula como falta de estrutura é, muitas vezes, um mecanismo de cuidado que o Estado ainda não aprendeu a acolher.

O artigo 216 da Constituição, recorda Maria Emília Pacheco, reconhece como patrimônio cultural brasileiro bens materiais e imateriais ligados à identidade, à memória e à ação dos grupos formadores da sociedade, o que inclui os “modos de criar, fazer e viver”.

Se o Plano Nacional de Abastecimento Alimentar 2025-2028 prevê regras mais inclusivas para garantir autonomia produtiva aos territórios, a política pública precisa criar condições reais para isso acontecer. “Não é possível ter uma legislação que seja a mesma para os desiguais. Para os desiguais, é preciso que haja normas diferentes.”