Quais são os interesses em disputa no marco legal das terras raras

O marco legal das terras raras está em tramitação no Senado Federal desde o início de maio. Aprovado na Câmara dos Deputados, o projeto vai criar a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos caso também receba o aval dos senadores.  

O texto visa a garantir o suprimento doméstico desses recursos e aumentar a competitividade brasileira diante da crescente demanda internacional pelos minerais.

Neste texto, o Nexo explica o que são minerais de terras raras, o que está em discussão no Congresso e as questões econômicas, geopolíticas e socioambientais em torno do setor.

O que são as terras raras

Minerais de terras raras são 17 elementos químicos semelhantes, de difícil extração, e que são essenciais para componentes de alta tecnologia, como as indústrias automotivas, eletrônicas, de energias renováveis, de defesa e aeroespaciais.

A China possui a maior reserva de terras raras do mundo, segundo o USGS (Serviço Geológico dos Estados Unidos). O Brasil tem a segunda maior reserva mundial, ainda pouco explorada.

Minerais estratégicos

A maior parte das reservas de terras raras brasileiras está concentrada nos estados de Minas Gerais, Goiás, Amazonas, Bahia e Sergipe, segundo o SGB (Serviço Geológico do Brasil), da Agência Nacional de Mineração.

23%

das reservas mundiais de minerais de terras raras estão no Brasil, segundo dados do USGS (Serviço Geológico dos EUA)

A Serra Verde é a única mineradora de terras raras em operação no Brasil. A mineradora americana USA Rare Earth anunciou em 20 de abril um acordo para comprar 100% da empresa numa operação avaliada em cerca de US$ 2,8 bilhões. O Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) está investigando a operação.

A mineradora começou a operar na cidade de Minaçu, em Goiás, em 2024, e ainda não atingiu sua produção total, que deve ser de 6.500 toneladas de óxido total de minerais de terras raras até o fim de 2027. A mina dessa empresa contém uma alta proporção de minerais pesados, como disprósio e térbio, além de neodímio e praseodímio — que também são terras raras — e outros minerais críticos.

A discussão no Congresso

O crescente interesse por minerais de terras raras tem pressionado o poder público brasileiro a atualizar e regulamentar o setor, que não conta com um marco legal, mas uma legislação de 1967 para todos os recursos minerais, o Código de Mineração.

A Câmara dos Deputados aprovou em 6 de maio — às pressas na véspera da reunião entre os presidentes Luiz Inácio Lula da Silva e Donald Trump nos Estados Unidos — o projeto que cria a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos.

Minerais críticos são elementos cujo suprimento pode envolver diferentes riscos de abastecimento, como concentração geográfica, dependência externa, instabilidade geopolítica, limitações tecnológicas e dificuldade de substituição. Entre eles, estão lítio, cobalto e níquel, além dos minerais de terras raras.

Já minerais estratégicos diz respeito àqueles que são considerados essenciais para o desenvolvimento econômico dos países. A definição sobre quais minerais são críticos ou estratégicos depende de cada país.

O texto, aprovado na Câmara e em debate no Senado, cria o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos, vinculado à Presidência da República. Esse colegiado terá a função de aconselhamento presidencial e de elaboração de uma lista de minerais críticos e estratégicos, que será revisada a cada quatro anos.

Em versões anteriores discutidas na Câmara, o órgão teria também poder de veto prévio sobre a compra de mineradoras. O trecho foi alterado antes da votação, e o veto foi substituído por uma “homologação”.

O projeto também cria o Fundo Garantidor de Atividade Mineral para estimular projetos, e prevê a concessão de crédito tributário na ordem de R$ 5 bilhões para incentivar o processamento de minérios no país. 

Institui também o Programa Federal de Beneficiamento e Transformação de Minerais Críticos e Estratégicos, que prevê a concessão de créditos fiscais, no montante de R$ 1 bilhão por ano entre 2030 e 2034, para fomentar o setor no país. Apenas empresas constituídas sob a legislação brasileira e que tenham sede e administração no Brasil terão direito ao benefício fiscal. O sistema contará com incentivos fiscais escalonados: quanto mais etapas são feitas no país antes da venda para fora, maior o benefício concedido. 

Deputados do PT tentaram articular a criação de uma mineradora estatal chamada Terrasbras (Terras Raras Brasileiras SA), mas sofreu resistência de outros parlamentares e até do governo, ficando de fora do projeto aprovado na Câmara.

A questão econômica

Durante a tramitação na Câmara, o setor privado atuou para reduzir o poder do governo de influenciar decisões estratégicas sobre minerais críticos, segundo o canal CNN Brasil.

O debate sobre a atuação do Estado continua durante a tramitação no Senado. Um dos pontos de tensão envolve o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos, o qual algumas empresas e senadores avaliam que empodera o Estado brasileiro e dificulta investimentos.

Além de aconselhar e elaborar a lista de minerais críticos e estratégicos, o conselho terá como função aprovar projetos, estabelecer prioridades, orientar a habilitação de iniciativas a incentivos e participar da homologação de operações sensíveis.

“O fato do Estado lidar com interesses difusos e distintos lhe coloca em condições privilegiadas para observar o melhor arcabouço institucional”, afirmou ao Nexo Giliad de Souza Silva, professor de economia da UFBA (Universidade Federal da Bahia).

Silva acrescentou que a participação do Estado é importante nesse processo, até por ser o único ente com condições de promover uma mudança de rota no modelo de desenvolvimento e de financiar as atividades econômicas. Isso, todavia, muitas vezes entra em conflito com os interesses de empresas ou de setores específicos.

Ele destacou que o desenho atual do marco legal das terras raras mantém o modelo primário-exportador, e não o de estimular a inovação tecnológica e o desenvolvimento industrial, colocando maior complexidade na cadeia produtiva e adicionando valor agregado às exportações — aumentando, consequentemente, o retorno econômico. 

Num artigo publicado no Nexo, Renata Albuquerque Ribeiro, pós-doutoranda do Grupo de Indústria e Competitividade do IE-UFRJ (Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro), destacou que a história econômica brasileira mostra que a abundância de recursos naturais frequentemente não se traduz em desenvolvimento de longo prazo quando não há políticas que incentivem a agregação de valor.

O ministro de Minas e Energia, Alexandre Silveira, afirmou na terça-feira (19), em reunião com o CEO global do Grupo Serra Verde, Thras Moraitis, que o Brasil está aberto a investimentos estrangeiros em terras raras, desde que respeitem a soberania nacional e contribuam para o desenvolvimento industrial e mineral do país.

João Alfredo Nyegray, professor de geopolítica da PUC-PR (Pontifícia Universidade Católica do Paraná), afirmou que as terras raras não importam apenas porque servem para fabricar bens sofisticados, mas porque definem quem captura valor nas cadeias globais.

“Países que exportam apenas minério ficam presos à renda primária. Países que dominam processamento, materiais avançados e aplicações industriais capturam tecnologia, empregos qualificados, patentes, empresas fornecedoras e influência diplomática”, disse ao Nexo. “Por isso, a disputa não é simplesmente por minas; é por posição na hierarquia econômica internacional”.

A questão geopolítica

Atualmente, a China domina o mercado mundial de minerais críticos e de terras raras, controlando 68% de sua extração e 92% de seu processamento.

Em 2025, quando retornou à Casa Branca para o segundo mandato, Donald Trump passou a buscar de modo mais incisivo acesso a minerais de terras raras, com ameaças de invasão de territórios e formação de alianças estratégicas com alguns países, para reduzir a dependência chinesa. A União Europeia também busca parcerias no setor para desenvolver sua transição energética.

Nesse cenário, o Brasil ocupa uma posição em que tem reservas relevantes de terras raras, mas não uma plena capacidade industrial e tecnológica necessária para transformar essa vantagem geológica em influência internacional, segundo Nyegray.

“O problema central é que o Brasil ainda não definiu claramente qual papel deseja desempenhar. Existe uma diferença profunda entre ser um celeiro mineral e ser um ator estratégico das cadeias tecnológicas. Se o país permanecer apenas na extração, será importante, mas substituível. Se avançar para processamento, separação, fabricação de materiais avançados e integração industrial, sua posição muda completamente”, afirmou Nyegray.

O presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) disse em diferentes oportunidades que o tema das terras raras é um tema de soberania nacional.

“Pode vir chinês, alemão, francês, japonês, americano. Pode vir quem quiser. Desde que tenham consciência de que o Brasil não abre mão de sua soberania. Os minerais críticos são nossos, as terras raras são nossas, e a gente quer explorar aqui dentro”

Luiz Inácio Lula da Silva

presidente brasileiro, em declaração durante em evento em Campinas (SP), em 18 de maio

Já o senador Flávio Bolsonaro (PL-RJ), filho do ex-presidente Jair Bolsonaro e pré-candidato a presidente,pediu, em março, na CPAC (Ação Política Conservadora, evento da extrema direita mundial), “pressão diplomática” americana nas eleições brasileiras, dizendo que o “Brasil é a solução para que os EUA não dependam da China”, em referência às terras raras.

Pré-candidato a presidente, o ex-governador Ronaldo Caiado (PSD-GO) assinou em abril, antes de deixar o governo de Goiás, um memorando de entendimento com os EUA para promover pesquisa e exploração de minerais críticos no estado, embora a exploração desses minerais seja da competência da União.

Para Nyegray, há também o “risco interno importante”. Ele afirmou que o debate brasileiro frequentemente oscila entre dois extremos simplificadores: de um lado, o nacionalismo mineral que trata qualquer presença estrangeira como ameaça e, de outro, a abertura irrestrita que transforma ativos estratégicos em mera oportunidade comercial de curto prazo.

“Nenhum dos dois resolve o problema. Países que conseguiram transformar recursos naturais em poder — como Austrália, Noruega ou até a própria China em outro contexto — combinaram capital externo, planejamento estatal, capacidade regulatória e desenvolvimento tecnológico doméstico”, afirmou.

A questão socioambiental

Pesquisadores e entidades da sociedade civil apontam que as terras raras carregam também riscos socioambientais. De modo resumido, a extração geralmente ocorre em minas a céu aberto, utilizando tratamento químico com ácidos ou álcalis (base com propriedade corrosiva) para dissolver os elementos, que depois são separados por solvente. Esses processos demandam grandes volumes de água e envolvem risco de vazamento de substâncias nocivas.

Além disso, a mineração, embora seja um importante motor econômico brasileiro, é conhecida pelo trabalho precário e insalubre.

Renata Ribeiro, da UFRJ, disse ao Nexo que as principais questões socioambientais do projeto são a ausência de diálogo qualificado com a sociedade potencialmente afetada, a falta de salvaguardas ambientais e a imprecisão sobre o desenvolvimento industrial no país.

“É necessário olhar para o impacto socioambiental nas comunidades afetadas. Estudar como essa exploração [de terras raras] vai impactar a fauna, a flora, as questões ambientais e culturais de forma a incorporar lições de tragédias que tivemos nos últimos 20 anos para evitar repeti-las”, afirmou, fazendo referência às tragédias de Mariana e Brumadinho, em Minas Gerais.

Numa nota técnica, o Observatório do Clima, uma rede de entidades ambientalistas, apontou diversos aspectos potencialmente problemáticos do projeto aprovado na Câmara. Entre outros, a prioridade e aceleração de projetos sem salvaguardas ambientais suficientes, ausência de garantias explícitas de direitos socioambientais e risco de greenwashing regulatório – termo utilizado para se referir à promoção de uma imagem ambiental positiva que não corresponde à realidade.

“O resultado é um texto que confunde estratégia mineral com política de fomento à extração, com riscos concretos para o meio ambiente, para os direitos de povos e comunidades tradicionais e para a própria inserção do Brasil nas cadeias globais de valor”, disse o documento.

A Apib (Articulação dos Povos Indígenas do Brasil) afirmou também numa nota técnica que projetos de grande impacto seguem sendo debatidos e estruturados sem a participação efetiva dos povos indígenas, como se seus direitos pudessem ser tratados de forma indireta ou residual.

“Essa dinâmica revela não apenas uma falha institucional, mas uma contradição profunda com os fundamentos do Estado Democrático de Direito”, disse a Apib. “A exploração de recursos naturais, ainda que estratégica, não pode sacrificar povos indígenas nem comprometer a integridade dos territórios que sustentam a diversidade socioambiental do país”.

Ribeiro afirmou que, se for replicar o modelo de mineração de sempre, o país vai perpetuar o padrão em que os benefícios são exportados, enquanto os prejuízos permanecem no país, em especial nas comunidades próximas às minas.